Công tác công văn giấy tờ là công cụ quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng và hiệu quả của hoạt động quản lý Nhà nước. Ở nước ta, từ thời phong kiến, công tác này được thông qua các triều đại để từng bước phát triển và dần dần có nề nếp, kỷ cương.Từ khâu soạn thảo các loại văn bản đến nội dung, thẩm quyền ban hành; từ việc chuyển giao, giải quyết đến quản lý và sử dụng các con dấu; tổ chức lưu trữ văn bản cho đến việc đào tạo và tuyển dụng cán bộ làm công tác công văn, giấy tờ đều được quy định khá chặt chẽ và mang tính khoa học.
Qua những ghi chép lại ở các thư tịch cho thấy, chậm nhất là kể từ Triều Lý trở về sau, các triều đại đã sử dụng văn bản làm phương tiện thông tin chủ yếu phục vụ cho hoạt động quản lý. Các thông tin được ghi chép trong các bộ sử biên niên như: Đại Việt sử ký toàn thư, Đại Nam thực lục chính biên, khâm định Đại Nam hội điển sử lệ, Lịch triều hiến chương loại chí…
Các Quy định về soạn thảo:
Các triều đại phong kiến Việt Nam đã sớm quan tâm đến vấn đề thể thức văn bản quản lý nhà nước, thể hiện tư tưởng chỉ đạo và việc làm cụ thể của một số vị vua đương thời.
Thời Trần, thể thức văn bản trở thành nội dung chủ yếu trong các kỳ thi tuyển chọn thư lại. Toàn thư chép rằng, tháng 2 năm Mậu Tý (1228), dưới thời
Trần Thái Tông, đã thi tuyển lại viên bằng thể thức công văn (bạ đầu cách). Còn Lê Thánh Tông, năm 1468, đã chỉ thị cho bộ Lễ “bàn định quy cách giấy tờ trong dân gian để ban hành trong cả nước. Đến tháng 7 năm Tân Mão (1471), vua cho ban hành thể thức bản đồ và văn khế, có hiệu lực thi hành từ ngày mồng mười, tháng giêng năm sau, sau ngày đó nếu ai không tuân theo thì cho là không hợp lệ”1.
Triều Nguyễn, vua Minh Mạng đã có quan điểm rõ ràng hơn về công tác giấy tờ. Ông ra lệnh : “Trẫm xem chương sớ bốn phương có nhiều từ không hợp khoản. Đây dẫu là việc nhỏ, nhưng đã có Nhà nước thì chế độ văn từ phải hoạch nhất, há lại cứ để khác nhau, các khanh nên làm mẫu thức mà thi hành” 2.
Việc ghi Quốc hiệu, đô hiệu, niên hiệu và thời gian của văn bản đã được các triều đại quy định khá chặt chẽ. Toàn thư chép, tháng 4 năm Mậu Thân (1428), Lê Thái Tổ ngay sau khi lên ngôi xuống chiếu rằng: “Từ sau ngày chiếu thư ban ra, nếu quân hay dân có dâng thư nói việc gì thì phải theo đúng Quốc hiệu, đô hiệu, niên hiệu như trong chiếu thư, ai trái thế thì phải xử phạt trượng hay biếm chức; những giấy tờ, văn khế, khoán ước về mua bán, đổi chác, vay mượn mà không theo đúng như trong chiếu thì sẽ không có giá trị” 2.
Vua Gia Long và Minh Mạng biểu thị quan điểm rõ ràng, đúng đắn. Sách Đại Nam thực lục chép: tháng 2 năm Giáp Tý (1804), Gia Long đặt Quốc hiệu là Việt Nam, ngày Đinh Sữu, vua xuống chiếu bố cáo trong ngoài rằng: “Đế vương dựng nước trước hết phải trọng quốc hiệu để tỏ rõ sự nhất thống… sau nghỉ tới mưu văn công võ, ở ngôi chính, chịu mệnh trời, nên định lấy ngày 17 tháng 2 năm nay kính cáo Thái miếu, cải chính quốc hiệu là Việt Nam để dựng nền lớn, truyền lâu xa. Phàm công việc nước ta, việc gì quan hệ đến quốc hiệu và thư từ báo cáo với nước ngoài, đều lấy Việt Nam làm tên nước, không được xưng hiệu cũ là An Nam nữa:”3.
Năm 1838, sau khi quyết định đổi tên nước thành Đại Nam, Minh Mạng đã ra sắc chỉ nhấn mạnh: việc ghi Quốc hiệu lên văn bản là vấn đề hệ trọng có liên quan đến quốc thể, từ nay quốc hiệu phải gọi là Đại Nam, mọi văn bản, giấy tờ đều phải ghi như vậy.
Các văn bản đều phải ghi niên hiệu (tên hiệu nhà vua, người ta dựa vào đó để tính năm kể từ khi ông vua đó lên ngôi). Ví dụ: Thuận Thiên năm thứ I, Gia Long năm thứ ba) và ngày tháng ban hành. Ngày tháng văn bản phải viết bằng chữ kép chứ không được dùng chữ đơn, nhằm ngăn ngừa sự sửa chữa tẩy xóa.
Về việc ký văn bản
Trong các triều đại Việt Nam, đặc biệt triều Lê trở về sau, chữ ký và con dấu đã được chính quyền phong kiến coi trọng nhằm đảm bảo tính chân thực và hiệu lực pháp lý của các văn bản được ban hành.
Thời Lý, không phát hiện có sách sử ghi chép những quy định về việc ký tên trong văn bản.
Đến thời Trần đã có quy định về điểm chỉ vào giấy tờ, văn khế. Toàn thư chép: Năm Đinh Hợi (1227), vua Trần Thái Tông đã xuống chiếu “rằng tất cả các đơn từ, văn khế đều dùng phép in ngón tay vào nữa tờ giấy”. Năm Đinh Dậu, vua lại xuống chiếu: “Phàm làm giấy tờ về chúc thư, văn khế, ruộng đất và vay mượn tiền bạc thì người làm chứng in tay ở 3 dòng trước, người bán in tay ở 4 dòng sau”.1
Thời Lê Thánh Tông, có nhiều quy định về ký văn bản được ban hành. Năm 1446, vua quy định: “Văn bản của các nha môn nếu chánh quan khuyết hoặc đi vắng thì quan tá nhị thay giữ ấn tín của nha môn ấy ký tên ở dưới chỗ đề năm tháng”. Năm 1478, Thánh Tông định lệ ký tên cho người đứng đầu các nha môn: “các bản tâu và mọi giấy tờ việc quan, quan thủ lĩnh các nha môn ký tên vào cuối tờ giấy…”.
Năm Hồng Đức thứ 14 (1483), ra sắc chỉ rằng: “Kể từ nay, sáu Bộ có bản tâu và hết thảy công văn các việc đều phải ký tên ở cuối tờ giấy như các quan kinh lịch và thủ lĩnh thừa ty ở các xứ”. Năm 1484 lại ra quy định: “Các bản tâu và đề của các quan viên trong ngoài thì chính viên quan phụ trách phải ký tên, không được sai lại viên viết chữ ký thay”. Như vậy, văn bản bắt buộc phải có chữ ký của người có thẩm quyền và đúng chỗ.
Triều Nguyễn đã thừa kế các quy định về ký văn bản của triều Lê, đồng thời đã đề ra một số quy định:
- Văn bản trước khi đưa cho người có trách nhiệm duyệt ký để ban hành thì phải cử người kiểm tra lại cẩn thận.
- Văn bản tâu trình lên nhà vua ngoài chữ ký của người đứng đầu cơ quan (hoặc cấp phó), thì người thảo văn bản (phụng thảo) và người soát xét lại văn bản (phụng khảo) đều phải ghi tên mình vào văn bản đó. Hai quan này đều phải chịu trách nhiệm liên đới với nhau về nội dung văn bản tâu trình
- Nghiêm cấm các quan cùng nha môn không được tùy tiện ký thay vào văn bản, nếu vi phạm sẽ bị phạt.
Việc đóng dấu văn bản, sử dụng và quản lý con dấu
Việc quản lý con dấu được các triều đại coi trọng hơn so với chữ ký, xem con dấu là yếu tố thông tin quan trọng nhất để đảm bảo hiệu lực pháp lý và tính chân thực của văn bản, đặc biệt là thể hiện quyền uy của hoàng đế và của cả vương triều. Minh Mạng rất coi trọng con dấu: “Phàm dùng ấn tín là để phòng ngừa gian dối, ngăn cấm sự thay đổi”. Ông còn chỉ rõ mục đích, ý nghĩa của con dấu là: “dùng bảo tỷ của nhà nước là để tỏ lệnh tin, bày lời dạy, rất trọng mà phép rất lớn”2.
Triều Lê, các con dấu của nhà vua được đúc bằng vàng và bạc. Theo Toàn thư, vào năm Ất Mão (1435) vua Lê Thánh Tông đã cho đúc 6 con dấu.
- Thuận thiên thừa vận chi bảo dùng đóng vào văn bản truyền ngôi.
- Đại thiên hành hóa chi bảo dùng đóng vào các văn bản liên quan đến việc đánh dẹp.
- Chế cáo chi bảo dùng đóng vào các văn bản chế, chiếu.
- Sắc dụ chi bảo dùng khi ra sắc dụ, hiệu lệnh thưởng phạt và các việc quan trọng.
- Ngự tiền chi bảo dùng đóng vào giấy tờ, sổ sách.
- Ngự tiền tiểu bảo dùng đóng vào các văn bản có nội dung cơ mật1.
Quy định của triều Lê về đóng dấu văn bản và quản lý con dấu như sau:
- Các văn bản do các nha môn ban hành đều phải đóng dấu.
- Xử phạt rất nặng những vi phạm về thể thức đóng dấu văn bản, làm dấu giả hoặc dùng dấu giả đóng vào văn bản. Quốc triều hình luật có tới 4 điều luật quy định về các tội danh này:
+ Đóng dấu vào sổ sách công bị thiếu sót phạt 80 trượng. Nếu cố ý đóng gian thì xử phạt nặng hơn: bị biếm chức hoặc bị tội đồ.
+ Làm giả con dấu của thái thượng hoàng, hoàng thái hậu, hoàng hậu, hoàng thái tử và vợ hoàng thái tử thì bị tội chém hoặc xử giảo.
+ Làm giả con dấu của các nha môn, các quan đại thần, tướng súy và các con dấu khác thì xử tội dày đi châu xa hoặc châu gần.
+ Dùng dấu giả của nhà vua, của quan đóng vào sắc mệnh, văn bằng, sổ sách hoặc cho người khác mượn để lấy tiền hay đồ vật thì khép vào tội làm giả, đúc giả2.
Đến triều Nguyễn vua Minh Mạng cũng quy định và xử phạt việc đóng dấu và quản lý dấu.
- Đối với các loại sổ sách đóng thành tập, phải đóng dấu kiềm vào chỗ giáp lai. Trong văn bản, những chỗ tẩy xóa, sửa chữa, những nơi có số liệu  thống kê, quyết toán về tài chính, lương thực… đều phải đóng dấu kiềm lên hoặc vào bên cạnh để ngăn ngừa sự tẩy xóa, sửa chữa.
 Xử phạt nghiêm những trường hợp đóng sót hoặc không đóng dấu. Nếu xảy ra sai sót thì cả người trực tiếp làm công tác văn thư và người quản lý công việc này đều bị phạt. Minh Mạng quy định: “Phàm các nha môn làm giấy tờ gửi đi nơi khác mà đóng dấu ấn sót một chỗ cần phải đóng thì lại điển, quan thủ lĩnh soát lại và người phát đi đều phải phạt 60 trượng. Nếu không đóng ấn thì phạt 80 trượng. Nếu giấy tờ nào đóng sót hoặc không đóng ấn khiến cho việc điều bát binh mã, cung cấp quân nhu, tiền lương cho nơi biên giới bị trở ngại thì đều bị phạt 100 trượng”3.
- Nghiêm cấm việc sử dụng dấu sai nguyên tắc như dùng ấn công đóng vào văn bản riêng. Minh Mạng ra chỉ dụ: Phàm các quan viên lớn nhỏ ở các doanh, trấn có viên nào đem ấn công đóng vào thư riêng thì chiếu luật vì chế trị tội. Nếu có sự mưu cầu gì ở trong ấy thì tùy theo mức nặng nhẹ mà luận tội. Đến thời vua Thiệu Trị lại quy định thêm: “Ai đã được cấp riêng dấu quan phòng thì trong tập tự tâu bày mới được đem dấu quan phòng cấp riêng, thì cho phép ký tên đè lên, không được lấy ấn công của bản nha dùng vào tập tự tâu bày của mình”.
Minh Mạng còn quy định, nếu nội dung văn bản không phải là việc công mà quan phụ trách bắt phải đóng dấu thì nhân viên của phòng dấu được phép làm văn bản báo cáo lên cấp trên. Nếu nhân viên phòng dấu vị nể mà che giấu, khi sự việc bị phát giác thì quan phụ trách đó sẽ bị kết tội là thủ phạm, nhân viên phòng đóng dấu bị quy là tòng phạm. Nếu không có xác nhận của thủ trưởng cơ quan mà nhân viên phòng đóng dấu tự tiện đóng dấu trộm sẽ bị xử tội nặng1.
Nội dung soạn thảo trong văn bản của các triều đại cũng được coi trọng. Minh Mạng nói: “Làm vua thì một lời nói, một việc làm là người dưới xem đấy mà theo. Nếu một mực giản dị thì sinh ra nhu nhơ, một mực nghiêm khắc thì sinh ra gay gắt, gay gắt lắm thì có hại đến chính trị mà nhu nhơ thì cũng không phải là cách làm chính trị, cho nên mỗi lần trẫm giáng chỉ dụ một chữ không dám khinh suất là vì thế”2.
Một số quy định trong Quốc triều hình luật:
- Thảo chiếu, chế mà quên nhầm hay viết chiếu, chế mà sai chữ thì xử phạt 60 trượng, thảo sai ý chỉ của nhà vua thì xử tội biếm hay tội đồ tùy theo trường hợp nặng nhẹ.
- Các quan, sảnh viện làm công văn, giấy tờ về việc ban thưởng chỉ dựa vào tờ khai của đương sự mà không xét rõ quan tước trong sổ gốc của từng người thì xử phạt 20 trượng.
- Những quan tâu việc hay dân thư mà nội dung trước sau không thống nhất, nếu là việc nặng thì bị tội đồ hay lưu, việc nhẹ thì bị biếm.
Ngoài ra, việc xưng hô trong văn bản cũng phải tuân theo quy định:
Quốc triều hình luật quy định: “Các quan tâu việc mà nói lầm như không nói “tâu” mà lại nói “thưa”, không xưng là “thần” mà lại xưng là “tôi” thì xử phạt tiền 5 quan. Dâng thư mà viết lầm thì xử phạt 50 roi, biếm một tư”3.
Tội phạm húy: “Dâng thư hay việc gì mà lầm phạm húy đến tên vua hay tên húy các vua trước thì xử phạt 80 trượng. Viết các chữ húy phải bớt nét mà không bớt nét thì phải phạt 60 trượng. Miệng nói phạm tên húy thì phải xử tội xuy. Người nào cố ý đặt tên chính hay tên tự phạm vào chữ húy, thì xử tội lưu, tội tử hình”4.
Thực tế lịch sử cho thấy, triều vua nào quan tâm đến việc xây dựng và đổi mới nền hành chính nhà nước cũng đều rất coi trọng công tác công, giấy tờ. Cùng với việc sử dụng văn bản để ban hành luật pháp, thể chế hóa nền hành chính nhà nước đã tìm cách cải tiến và hoàn thiện công tác này.
Quốc triều hình luật (thời Lê) có tới trên 70 trong số 722 điều khoản của bộ luật quy định những vấn đề liên quan đến văn bản, giấy tờ thì chỉ có duy nhất hai điều khoản quy định việc xử phạt những viên thuộc lại các các quan chức phụ trách ở các sảnh viện làm mất mát hoặc không cất các sổ sách cần lưu trữ vào tủ công. Thời này, cũng chưa đặt những chức quan hoặc cơ quan chuyên trách việc lưu trữ tài liệu. Đây là một trong những nguyên nhân chủ yếu khiến cho phần lớn văn bản, sổ sách về quản lý nhà nước của các vương triều trước Nguyễn bị hủy hoại, mất mát, hư hỏng ngay từ đương thời.
Đến triều Nguyễn, kể từ vua Minh Mạng mới nhận thức được giá trị lịch sử của văn bản quản lý nhà nước, sổ sách giấy tờ hành chính và mối quan hệ hữu cơ giữa công tác công văn giấy tờ và công tác lưu trữ, nên ra nhiều biện pháp bảo quản, tổ chức lưu trữ và bảo tồn lâu dài nguồn tài liệu. Nhờ vậy, một bộ phận văn bản quản lý nhà nước, sổ sách hành chính hình thành dưới triều Nguyễn bao gồm: trên 800 tập châu bản1, 11 nghìn cuốn địa bạ2, trên 31 nghìn tấm mộc bản3 và nhiều thư tịch quý hiếm khác được lưu giữ đến nay. Đó là nguồn sử liệu vô giá của kho tàng văn hóa Việt Nam nói chung và triều Nguyễn nói riêng.
Do đó, muốn xây dựng nền hành chính vững mạnh, đảm bảo thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ quản lý đất nước thì cần coi trọng đúng mức công tác công văn, giấy tờ nói chung, hoạt động ban hành văn bản quản lý nhà nước nói riêng./.
-------------------------------------------------------------------------------
1 Bộ lễ: phụ trách về nghi lễ và triều hội, quan hệ với các nước, quy tắc về trường họ, thi cử
2 Quốc sử quán Triều Nguyễn, t.8, tr.201
2 Đại Việt sử ký toàn thư, t2, tr.233-294
3 Quốc sử quán Triều Nguyễn, t.3, tr.196-197
1 Đại Việt sử ký toàn thư, t.2, tr.15
2 Quồc sử quán triều Nguyễn: t.20, tr.271
1 Đại Việt sử ký toàn thư, t.2, tr.329
2 Quốc triều hình luật, Nxb. Pháp lý, Hà Nội, 1999, tr.97,189.
3 Nội các triều Nguyễn: t.2, tr.244-245
1 Nội các triều Nguyễn: t.6, tr332
2 Quốc sử quán triều Nguyễn: t.3, tr.211
3 Quốc triều hình luật, tr.72
4 Quốc triều hình luật, tr.72
1 Châu bản nghĩa là những văn bản của vương triều đã được vua “ngự phê” hay “ngự lãm” và thường mang dấu ấn “ngự phê” bằng mực màu son đỏ. Ngự phê có : Châu phê, Châu điểm, Châu khuyên, Châu mạt và Châu Cải.
2 Địa bạ là sổ mô tả và ghi nhận quyền sở hữu từng mãnh ruộng đất, làm một lần khi đo đạc.
3 Mộc bản là bản gỗ khắc chữ ngược để in sách, phổ biến ở nước ta thời phong kiến.